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文 / 胡金星 华东师范大学经济与管理学部房地产系副教授，东方房地产研究院执行院长
2020 年 10 月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次正式提出要“扩大保障性租赁住房供给”。这是中央政府积极推进以人为核心的新型城镇化战略，在新发展阶段为解决大城市新市民、青年人等群体住房突出问题，而实施的一项重大战略部署与住房保障制度创新。近两年来，共有 30 个省份政府积极落实并出台了加快发展保障性租赁住房的实施意见。2021 年全国保障性租赁住房开工建设和筹集94万套，40 个城市规划在“十四五”期间，新增保障性租赁住房 650 万套（间）。
在此背景下，加强对我国保障性租赁住房高质量发展理论研究显得迫切与重要。
一、保障性租赁住房高质量发展的特征这对我国保障性租赁住房供给指明了方向，也提出了根本要求。从制度设计层面看，保障性租赁住房具有利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设、补齐租购并举住房制度中租赁短板、满足新市民和青年人对美好居住生活的向往等特征，是我国房地产业高质量发展的重要体现。但随着供给规模的进一步扩大，保障性租赁住房规划、建设、管理、服务中的问题日益暴露，直接影响到保障性租赁住房高质量发展，急需加强对其特征及问题等内容的深入研究。根据中央文件精神、学者们对高质量发展的建设性的研究成果及保障性租赁住房实践，本文认为保障性租赁住房高质量发展具有以下几个方面特征。
其一，机构化。经济高质量发展的微观基础是提供更高质量的产品和服务，这是经济发展质量高的直观体现。对于保障性租赁住房而言，根据国外经验，专业化的租赁机构具有专业知识，其持有或经营的租赁住房能够更好地满足承租人对住房品质的需求。因此，进一步扩大机构化规模是确保产品和服务质量第一，实现保障性租赁住房高质量发展的前提与客观要求。
其二，社会化。根据欧美发达国家发展保障性住房经验，在住房供给严重小于需求的失衡阶段，政府直接参与保障性住房供给，有助于在短期内快速增加住房供给规模，满足中低收入群体的住房需求，但同时带来巨大的财政支出压力、供给效率低下等问题，促使更多政府在住房达到供需均衡后进行保障性住房市场化改革。我国目前住房总量基本达到供需均衡，积极引入社会资本参与保障性租赁住房供给，优化住房市场供给结构，是高质量发展的另一重要体现。
其三，一体化。近两年来，在中央政府和地方政府的共同推动下，保障性租赁住房供给主体日益多元化。
从规划、建设、管理、服务、退出等不同环节看，涉及政府不同管理部门、房地产开发企业、建筑企业、金融机构、租赁住房运营公司、承租人等不同主体。但不同主体因利益诉求不完全一致，容易带来不同主体间的协调问题。协调是高质量发展的评价准则之一，因此，加强不同主体间的协调，促进保障性租赁住房规划、建设、管理、服务、退出一体化联动，成为保障性租赁住房高质量发展的客观要求。
其四，数字化。当前我国正积极推进城市数字化转型，数据已上升到我国要素市场的重要构成部分。保障性租赁住房规划、建设、管理、服务等各环节都会产生大量的数据，加强这些数据的采集、整合、共享与安全管理等，有助于提高各环节的决策质量与协调效率，转变保障性租赁住房发展的动力，扩大保障性租赁住房数据要素市场规模，进而成为保障性租赁住房高质量发展的重要内容与动力。
二、保障性租赁住房高质量发展面临的挑战保障性租赁住房供给是我国实现经济以及房地产业高质量发展的重要体现，但在供给过程中，其高质量发展日益面临以下挑战。其一，保障性租赁住房退出机制不健全。市场化是保障性租赁住房高质量发展的客观要求，这不仅需要有适当的赢利空间，还需要有健全的退出机制，才能吸引更多社会资本加入保障性租赁住房供给。2022 年 7 月，红土深圳人才保障房公募 REITs 获深交所审核通过，标志着我国保障性租赁住房 REITs 正式起步，为保障性租赁住房发展提供了新动力。但基于REITs 的保障性租赁住房新商业模式仍需加快探索，需要进一步推动保障性租赁住房制度创新，为形成保障性租赁住房制度良性闭环。
其二，保障性租赁住房各环节问题日益暴露。从生命周期视角看，保障性租赁住房可分为规划、建设、管理、服务、退出等环节，涉及政府不同主管部门、租赁住房产权公司、租赁住房运营公司、物业公司、金融机构以及承租人等主体。随着保障性租赁住房投入运营，不同环节存在的问题日益暴露。例如，在规划环节存在着项目区位与租房需求不匹配，导致职住分离以及租户通勤成本过高等问题。建设环节受政策约束，存在着建设要求与租户需求不匹配以及建设资金难到位等，影响到建设进度及后期投入使用成本。在管理环节，政府鼓励配置公共服务配套设施，但实操过程中，公共服务配套设施产生额外的建造成本，也由企业承担。服务环节存在租金定价标准不一及增值服务供给创新受政策约束等，影响到保障性租赁住房盈利模式创新及可持续发展等。
其三，保障性租赁住房各环节间的协调问题突出。多主体协调是利益需求整合和服务体系建构的重要抓手，需要加强协调以有效满足新市民和青年人对美好居住生活的需求。但现有的保障性租赁住房供给中，协调问题比较突出，主要表现在：(1) 忽视了新市民和青年人等主体在各环节的参与，直接影响到供需匹配及居住需求的有效满足。(2) 政府部门协同不足。如部分城市颁布政策规定，对符合条件的出租住房，减按 1.5% 征收增值税、减按 4% 征收房产税，降低项目运营成本。但税务部门不认可该认定书，需要由相关部门出具租赁住宅项目名单给到税务部门。（3）企业与政府协调低效。针对保障性租赁住房部分指标设计规范规定不明确，企业与政府沟通时存在着沟通时间较长，导致前期方案及批复阶段周期长，整体工期延后等问题。
其四，保障性租赁住房各环节信息割裂及信息合作机制有待加强与完善。一方面，保障性租赁住房各环节信息割裂，不同环节信息不对称问题突出，如规划等管理部门了解承租人需求不够等，直接影响到保障性租赁住房空间布局不合理，制约了租赁住房公司服务创新，导致供给成本上升及赢利模式难寻。另一方面，不同环节信息合作机制有待加强。如新市民或青年人因工作变动原因，需要重新寻找租赁住房，但因合同未到期，为避免租金损失，会转租原有租赁住房，并重新寻找新租赁住房，这不仅增加了承租人的租房成本，还易引发社会对保障性租赁住房制度的曲解，进而影响到保障性租赁住房高质量发展。
三、加快推进我国保障性租赁住房高质量发展的对策针对当前保障性租赁住房高质量发展面临的挑战，需要加大保障性租赁住房资产证券化试点规模，加快推进各环节的优化，促进各环节一体化联动机制的形成与完善，加强保障性租赁住房数字化平台的建设和治理，以及探索保障性租赁住房互助基金建设等。
其一，加大保障性租赁住房资产证券化试点规模自 2022 年 7 月以来，我国有多只保障性租赁住房公募 REITs 通过交易所审核，这为保障性租赁住房发展模式创新及高质量发展都提供了新动力。未来要加大力度支持更多人口净流入城市保障性租赁住房资产证券化试点，加快探索保障性租赁住房可持续发展的商业模式，进而促进保障性租赁住房从规划、开发到退出闭环生态系统的形成与发展。
其二，加快保障性租赁住房各环节的优化当前我国正加大保障性租赁住房建设与供给，针对当前我国已运营的保障性租赁住房在规划、建设、管理、服务、退出各环节存在的突出问题，加紧从制度优化着手，以新市民和青年人需求为出发点，优化保障性租赁住房空间布局及基础设施配套等规划；加大力量研究保障性租赁住房与商品住房的区别，并调整相关建设指标；加强政府各部门服务集成，提供一站式服务，优化政府对新市民和青年人管理流程与效率；积极鼓励保障性租赁住房服务创新，以解决租金上涨受调控前提下，保障性租赁住房运营管理公司盈利能够满足投资者的需求等。
其三，加强保障性租赁住房各环节主体间的联动保障性租赁住房运营涉及多个环节及多个不同利益主体，且不同环节在时间上有先后顺序，因此，一体化联动是保障性租赁住房可持续发展的客观要求。一是要求规划环节对其他环节的主体及新市民和青年人的需求进行充分的调研，建立基于新市民和青年人需求为导向的保障性租赁住房规划。二是要构建不同环节主体间的高效的沟通机制，以加强不同环节信息的收集与共享，减少信息不对称带来的制度运行成本。三是要加强组织创新，积极探索不同环节由一个主体来统筹与管理的发展模式，以减少不同主体间的沟通与协同成本。
其四，完善保障性租赁住房数字化平台建设与管理随着保障性租赁住房供给规模的持续快速上升，其管理难度日益加大，急需加强数字化平台的建设，在各主体开发的网络平台基础上，加快建设信息共同机制，形成一个统一的保障性租赁住房数字化平台。同时要加强平台的管理，逐步发挥平台在保障性租赁住房信息收集、发布、交易、服务等功能，并依托数字化平台驱动保障性租赁住房高质量发展。
其五，加紧探索保障性租赁住房互助基金建设金融支持是保障性租赁住房实现高质量发展的重要支撑。当前，主要通过银行贷款等为保障性租赁住房建设提供金融支持。随着保障性租赁住房供给规模的扩大及投入运营，金融对保障性租赁住房的支持要逐步转向保障性租赁住房的可持续发展。具体而言，要加快探索保障性租赁住房金融制度创新，如设立保障性租赁住房互助基金制度，对保障性租赁住房运营公司经营状况进行定期监督与帮助，确保保障性租赁住房运营管理公司平稳健康发展。同时，随着更多保障性租赁住房公募 REITs 上市，要加强对公募 REITs 的监管与支持。通过互助基金增强整体抗风险能力，进而促进保障性租赁住房体系的平稳健康以及高质量发展。
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